《基本法》定明香港按照「一個國家、兩種制度」方針，不在港實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式50年不變。自1997年回歸，一國兩制這個實驗在「50年不變」當中走了一半路程。國務院港澳辦主任夏寶龍指一國兩制50年不變，之後亦無需要變。究竟香港在這25年是否準確實踐了一國兩制？又是否需要作出調整？
《堅雜誌》訪問了當年的《基本法》起草委員、回歸前已加入政府，回歸後曾於政府身居要職的前高官、政界資深人士及學者，他們認為一國兩制在執行時出現了落差，「50年不變」並不代表香港要一成不變，港府領導缺乏方向及策略，公務員體制賞罰不分不合時宜，必須與時俱進改革，才可符合香港當今發展需要。
文：馮惠詩 圖：黃冠華
全國「兩會」3月上旬於北京舉行，身兼全國政協副主席的夏寶龍接見到北京出席兩會的港區全國政協委員。有與會者引述夏寶龍言論，指中央貫徹一國兩制方針決心堅定不移，只有堅持「愛國者治港」，才能把中央對香港特別行政區全面管治權落到實處。夏寶龍亦在會上引用已故國家領導人鄧小平言論，提及「一國兩制50年不變」，認為一國兩制至今大致運作成功，未來若能行穩致遠，並按照正確方向走下去，50年後也沒有變的必要。
自1997年回歸至今，一國兩制實踐了25年。近年香港風波不斷，2014年因政改爆發持續79日的佔領中環行動；2016年2月發生了旺角暴亂，港獨思潮蔓延；2019年政府修訂《逃犯條例》觸發持續的暴力示威衝突，滿城都是汽油彈。直至2020年6月底，全國人大常委會制定《港區國安法》，其後新選舉制度敲定，始讓香港回復平靜。
然而，就在臨近回歸25周年的當下，第五波新冠疫情再次令香港處於水深火熱中，港府抗疫不力，死亡率竟然全球最高，於是不少人開始懷疑，一國兩制、港人治港是否真正成功。
葉劉淑儀： 一國兩制成功，港人治港不太成功。
70年代已加入政府出任政務官，回歸後曾出任港府問責高官的行政會議成員兼立法會議員葉劉淑儀，接受《堅雜誌》訪問時表示：「一國兩制大致上成功，是個好偉大、好創新的理念。港人治港就不太成功，不是說一、兩個人，而是整個港人班子好像未能夠好好落實一國兩制，未能夠全面準確理解、掌握一國兩制。」
2019年的「黑暴」事件，葉劉淑儀批評特區政府進退失據，最終要由中央在港實施《港區國安法》，香港才得以恢復平靜︰「特區政府處於劣勢，很多事情不敢做。通過了《國安法》之後，（政府）才要求一些網頁下架，有力地執法。政府不敢平定動亂。」她形容特區政府受到太多「人權、自由不能觸碰」的思維牽制，「無膽做事」。
抗疫「力度不夠唔湯唔水」
葉劉淑儀又以過去兩年港府的抗疫工作為例，批評港府推出「安心出行」程式，卻沒有追蹤功能，未能做到及早發現個案；推動疫苗接種工作亦做得太遲，她直斥政府是因為怕被指侵犯私隱、人權，結果令抗疫「力度不夠，唔湯唔水」。這些例子都凸顯了特區政府的弱點，特區政府做事很多制肘，未能克服矛盾思維。
「我們的住宿、我們的生存，才是最基本人權。搞掂這些才跟我講人權自由，我們被人誤導了，忽略了發展的重要性。照顧每位市民有尊嚴的住屋、有適時的診治、青年人有發展機會，這些最基本權利都被我們忽略了。」
被西方意識形態誤導 寸步難行
葉劉淑儀說，雖然特區政府施政一直平穩，但一遇到危機，就因被港英時期的西方理念及意識形態誤導，因而寸步難行，最終導致管治失效：「過往民主發展是走錯路，結果搞到立法會越來越亂。（反對派）瘋狂拉布，牽制特區政府施政，搞到解決不了很多經濟、民生問題。」
葉劉淑儀認為特區政府誤解了「50年不變」，以為「50年不變」就是甚麼都不改變，沒有做到與時並進，包括公務員制度等等，以致做事未能得心應手，改革政府架構要搞10多年，有關城市規劃發展的條例修訂亦「龜速」進行︰「比起深圳無得比，比起隔離左右都無得比。我們的發展遠遠落後於人，十年河東、十年河西，我80年代任首席助理保安司，堵截內地II（Illegal Immigrants，意即「非法入境者」），他們用棉胎蓋着鐵絲網爬過來。現時香港人調轉變做了II，廣東沿岸城市要用鐵絲網防我們，你說多荒謬！」
問香港是否已變成了失色的東方之珠？葉劉淑儀說，香港最大特色及本錢是國際地位、自由開放的社會及與國際接軌，這些都是上一代港人努力換來。然而經歷了這次疫情，港府實施過度嚴格的社交管制措施，令外國投資者、金融專才卻步，「很多大公司不搬走企業，也搬走人員」，終令香港這個特色被摧毀。
誤解「50年不變」 未能與時並進
政務主任出身，回歸後官至保安局局長，2003年辭職離開政府，在政府服務近28年，葉劉淑儀熟悉政府架構及公務員制度。她形容港府實行的是最傳統的官僚體制，每位官員都很專業，每人負責一個專業範疇，遵從客觀程序辦事。本來是穩定、可預測而廉潔的制度，但回歸後一直墨守「50年不變」，沒有與時並進，作出適當調節。
憶述年輕時剛加入政府，一些英籍高官曾教訓她，做公務員不會發達，不過薪酬不錯，但最重要這是一份很有意義的工作，因為要對社會作出貢獻：「近年來，這些領導好像很少講這些話，很少鼓勵公務員奉獻同服務。我們作為議員，公務員團體來（立法會），就是講薪酬福利，調整架構。當然有些是需要，但沒有高層會說『我們個個薪酬福利已經不錯，要想想如何為社會多作貢獻，不要太計較。』沒有人講過。」
質疑政府只懂用錢不懂用腦
葉劉淑儀又質疑港府甚麼都以「錢」解決，造成一種甚麼都往錢裏看的風氣：「好像最近特首說，我們不缺乏資源，但很多事情不是單靠資源解決，幾年前有老師自殺，教育局如何反應？每間學校給5,000元。甚麼意思？（推行）生涯規劃初時，也是說給些錢，樣樣都用錢解決，而不去想一些有建設性、有突破性的新思維。最近抗疫也是，為甚麼樣樣都用錢，不多些用腦呢？」
公務員「躺平」少做少錯
葉劉淑儀慨歎港府承平日久，安逸的日子過久了，除了紀律部隊經常受壓外，部分公務員「躺平」，彼此之間工作亦分配不均，「有人做死，有人沒事做」。政府長期賞罰不分，公務員制度有需要改革，卻長期「無人理」，問題長久積聚不解決，遇到危機時就大爆發。
近年公務員受到雙重衝擊，葉劉淑儀認為其一是政黨崛起，部分立法會議員斥責官員不留情面，造成公務員「做少錯少」心態，特別是過往立法會有反對派時，官員都苦不堪言；其二則是問責制，把政府最高層職位給了公務員團隊以外的人，很多問責局長表現平平，甚至中途被替換，這個制度好處是彌補公務員不足，但現已演變成「每個政黨分一些」，對公務員而言，會造成責任感減低，又或對上級不服，終形成公務員流失。
資深政務官跳船政府重大損失
「特別是這一屆（政府），資深政務官流失很多，外界大肆批評政務官，駡AO黨。駡他們其實沒用，他們有一定功能。完善選舉制度條例600多頁藍紙草案，誰去做？都是政務官和律政司官員做。很多專業工作都需要他們做，不能一竹篙打一船人。這幾年明顯很多資深政務官離開，你說別人不好？他們一轉身去金管局、港鐵，收600萬（港元）人工，如果沒有用，怎會那麼多人聘請？」
在職訓練到一定水平，之後這些資深政務官就「跳船」，葉劉淑儀認為對政府來說是很大損失，她強調政務官當中亦有忠心、靠得住，故此必須要用好這些人才。除了工作分配要平均，做得好要鼓勵，做得不好就要處罰︰「（目前）做得不好要採取紀律處分好難，好難解僱、好難懲罰，降級更絕無僅有，根本罰不到。不像內地，會問責即炒。」
行政長官方向及策略不清晰
問到現屆政府人才流失嚴重，是否領導層問題？換個特首又能否解決？葉劉淑儀一臉苦笑，表示不敢這樣說，也不想提人事問題，但認為下屆政府應該去思考要用甚麼策略：「每日做重複的事是Doing（行動）。日日都砌磚，這不是管理。你去管人如何砌磚，效率高的是Managing（管理），但你不是Leading（領導），Leading是有方向，如何令方向成功，要有策略，但現在香港沒有。抗疫方向是甚麼？雖然每日行政長官講很多東西，很多技術性細節，市民沒有興趣。方向、策略是甚麽卻不清晰。」
內地城市急速發展，鄰近的深圳GDP（本地生產總值）已超越香港。葉劉淑儀擔心，香港被「50年不變」這個調子誤導，世上沒有東西可50年不變。一國兩制當中混含多種矛盾，注定難一帆風順，但最終是可以破解。內地由中央規劃經濟，有很多長遠計劃，有需要時中央政府會毫不猶豫地出手，帶領社會前行。
下屆政府應向內地學習
然而香港迷信「積極不干預」、「小政府大市場」，港府因而不願做事。葉劉淑儀認為下屆政府應向內地學習，不能再放任資本主義橫行無忌，要學懂何時出手，以共同富裕為目標。
葉劉淑儀重申，香港土地、資源有限，不可能在「總量上」比贏內地城市，惟一優勢是國際地位並與國際社會銜接，對西方了解，以及有普通法基礎。下屆政府應思考有何策略去結合「背靠祖國、面向世界」兩種優勢。葉劉淑儀強調，將來中央提點、支持一定會有，但香港自己亦要爭氣。
楊立門︰ 政府朝令夕改，公務員成代罪羔羊。
公務員團隊近年經常被外界質疑各自為政，各家自掃門前雪。1982年加入政府政務職系，在政府工作32年，先後出任工業貿易署署長、發展局常任秘書長及民政事務局常任秘書長的楊立門，離開政府前，已做到公務員隊伍中最高級的首長級甲一級政務官。他不認為公務員體制樣樣「唔得」，公務員負責執行政令、推行政策，惟政府高層朝令夕改、決策經常出錯，往往令公務員成為代罪羔羊。
楊立門1982年加入政府，2014年退休，曾任職不同部門。他表示，在回歸前直至其離任，公務員制度並沒有「質」的轉變，只是2002年推行高官問責制，始在管治模式上有所改變。政治責任落在問責局長身上，公務員負責執行政令、推行政策。楊立門認為，公務員本來就沒有政治化的角色，高官問責制其實並沒有造成很大改變。
不熟悉如何融入國家發展
不過，香港過去在國際組織、國際會議上，一直有特殊地位，尤其回歸前，楊立門形容簡直是與中國「平起平坐」。雖然回歸後國家沒有在該些國際會議上與香港「事前夾定」或「指使」香港，但隨着國家快速發展，國際地位越來越提高，兩者確實是起了一些「化學作用」。香港的政策亦必然會受到影響，因為同時要兼顧世界發展，又要融入國家發展藍圖，公務員未必熟悉如何去做。他相信全世界沒有一個地方，面對的挑戰如香港那麼大，他懷疑公務員是否有足夠訓練。
公務員團隊考勤制度完善
雖然近年公務員團隊乃至整個制度都備受質疑，但楊立門不認為香港公務員制度「唔得」，甚至要為公務員平反。對於有意見認為，公務員制度賞罰不清，他對此有不同看法，認為公務員團隊亦有考勤制度，做得不好會被「落紀錄」，一樣有賞罰制度，只是一般公務員又或者公眾未必認識，就算被罰了也不知道︰「香港人有幾多人認識各個局的局長？連局長都未必全部認識，何況常秘？哪個局的常秘你叫得出名字嗎？他們的制度其實很完善，包括升遷、考勤、任命、賞罰等。」楊立門甚至認為，當局可探討公務員是否應有花紅、獎金如何與績效掛鈎等問題。
這幾年新冠肺炎疫情令社會對政府很多怨氣，楊立門認為原因出自於政府朝令夕改，如政治層面決策出錯，是領導出錯：「下面是不是真的有很多公務員，不配合政府政策或措施？也不見得。政策做出來結果不好，市民可以判斷是政策不好，還是做得不夠好。我覺得可能是政策不好多過做得不好，不要甚麼都怪罪公務員。」
經嚴格挑選 不存在自把自為
楊立門強調，公務員都是經過嚴格挑選才可以受聘：「不會進了政府之後，就變得不懂做事、變蠢了。」他質疑公務員備受社會批評，其實只是政府的「代罪羔羊」︰「AO（政務官）都只是高級公務員，接收指令做事，不存在自把自為，不理會局長、特首說甚麼。如果香港出了甚麼問題，都是領導班子出了問題。」
楊立門又提到，2019年「黑暴」期間，坊間有人指摘公務員「個心好黃」、「陽奉陰為」，但據他所知，大部分公務員都是「聽上面指示」。他承認有很多AO，尤其是二、三十歲的年輕公務員離開政府，他們認為政府已不同以前，中央干預越來越大，但「政府都要檢討一下為甚麼」，不過楊立門相信，政府很難挽留這些人，讓他們早些離開對政府更好。
2019年在楊立門眼中是一個「血的洗禮」，令香港人頓然醒覺，有助於讓制度重回安全發展的道路。他相信在「後國安時代」，未來25年香港的管治會順暢很多。
陳文鴻︰ 一國兩制中央有責，及早介入可防止黑暴。
前國務院總理朱鎔基20年前到港，在禮賓府接受港府宴請時的一席話，早前再次被「翻炒」熱傳。當時朱鎔基說，如果香港搞不好，不但港府官員有責任，中央政府也有責任。中央對香港實行一國兩制至今25年，曾出任中央政府港事顧問、港府中央政策組成員的珠海學院一帶一路研究所所長陳文鴻認為，一國兩制這20多年來基本上失敗，失敗在於雖然保障了回歸初年平穩過渡，沒有出現大衝擊，但就把很多矛盾問題掩蓋，甚至令問題越來越嚴重。中央過往甚少介入香港事務，終導致2019年顏色革命。
陳文鴻認為一國兩制開始時，中央在概念上就出了問題，當時中央以為，由得香港甚麼都「照舊」就不會有問題，可以實現繁榮安定，甚至進一步發展。因此在回歸初期，中央與香港較少聯繫，讓香港完全自主發展，亦沒有就香港回歸前的政策及制度進行檢討。回歸後的港人治港、高度自治，承接了殖民時期的制度和人事，並沒有很大改變。然而，英、美在回歸後對香港的態度改變，香港一方面失去英、美支持，另一方面中央支持亦不足，終令香港發展出現問題。
既得利益者影響力越來越大
香港管治體制主要靠一班官員、精英，陳文鴻認為這班人當年靠英國指揮，英國雖然會平衡各方面利益，但某些做法上卻影響了香港的競爭力及利益。回歸後，沒有英國做平衡，中央亦少有參與，香港作出的一些政策，導致了某些既得利益者影響力越來越大，即使有民主制度，亦不足以令各方利益達致平衡，帶動整體發展。
隨着中國日益強大，以美國為首的西方國家感受到威脅，想抑制中國發展，西方與中國之間矛盾加深。陳文鴻相信，香港作為中國一部分，必然會受到影響。自2014年「佔領中環」開始，已明顯見到香港受外國勢力滲透；2019年更發生顏色革命。
陳文鴻認為，中央對港獨思潮、外國勢力滲透等涉及國家安全的問題，本應及早介入，但即使到2019年爆發「黑暴」初期，中央部分人仍不相信香港存在顏色革命︰「中央能夠及早介入，是可以防止黑暴搞到今日的社會分裂。事情已經過去，只希望今後不再重覆。」
中央及立法會監督力量不足
陳文鴻認為，香港能夠作為東方之珠是有其歷史因素，但現在不能再靠過往的方法，若不作出重整，以現在的人事和制度，香港將難以成功。他以抗疫為例，部分官員刻意不按照內地方法做，甚至有「與疫症共存」的錯誤傾向，終令香港經濟逐步落後。陳文鴻指出香港首先要解除對「行政主導」的迷信，不能因為「行政主導」就為所欲為。現時立法會的監察力量並不足夠，中央監督亦不足。
「香港政務官制度非常落後，已幾十年沒有改變，在國際上算是一個落後體制，應該要更新改革。在中美矛盾加深之際，如何讓香港在罅隙中仍有所發展，不會變成中國的負資產，很多創新方法要去做，由香港和中央一齊去努力。」
為政者不注重政策研究及學問
雖然中央已在香港實施了「完善選舉制度」，但陳文鴻認為香港政治文化並未改善，很多從政之人經驗及質素不足，為政者不注重政策研究及學問，只懂頭痛醫頭、腳痛醫腳，未能對行政機關作出監督，與行政機關亦未能互相抑制。香港面對大轉型，需要很多知識，行政體系由政務官壟斷，但現時政務官並不夠專業，沒有足夠公共管理知識。
他指香港面對新的挑戰需要做很多政策研究，現屆政府取消了中央政策組，將政府獨立的調研機構取消，改由官員去做，並未能真正了解到社會情況及民意。香港政黨大部分沒有調研機構，以致研究方面非常薄弱。
無問責 考核公務員制度有局限
問到如何改變如今局面，陳文鴻就說，過往內地透過共青團培養政治官員，變相由特定部門培養接班人，但後來證明這個做法行不通，最終都是要靠政務考核︰「我們的政務官就相等於國內共青團，將一班人特別培訓，一定是當官、當領導，並不是實際做事，升遷掌握在政務官系統裏頭，而不是根據政績。香港有個特殊情況，與國內或其他地方不同，就是考核制度有限。」
陳文鴻解釋，殖民時期英國政府因為有特殊考慮，不會對政務官問責，而且所有決策都來自英國政府。在一國兩制、港人治港下，不單止要對政治委任官員問責，公務員亦應被問責及負上責任，公務員體制要賞罰分明：「現在因為沒有賞罰要求，造成他們過度放任，不考慮政績，只考慮升遷。」國內或西方社會，如出現重大問題，官員都要引咎辭職，但香港官員只要做了上級指示，就不用考慮責任問題。陳文鴻認為，要有足夠制度去對官員問責。
去殖民地化鼓勵各方參與
一國兩制，對陳文鴻來說只是一個公關說法，並非一個真實、具體的政策措施，因此不應僵化，要隨時間改變，尤其香港的治理方式更應不斷改變。回歸以來，香港貧窮人口，特別是貧窮長者人數增加，反映社會制度已出現嚴重問題，如「躺平」甚麼都不做，只會令弱勢社群受到的壓抑越來越大。
陳文鴻強調，香港要去殖民地化，政策不能再由少數政務官、政黨領袖、政治精英決定，如何在制度上鼓勵各方廣泛參與，是對中央的考驗，亦是決定香港命運的重要因素。
譚耀宗︰ 香港要變就只會變得更好，更有保障。
一國兩制這個實驗進行了25年，2019年修訂《逃犯條例》風波令社會撕裂，新冠肺炎來襲，香港經濟嚴受重創，百業蕭條。港府抗疫無力，中央出手救亡市民對前景感到悲觀，懷疑一國兩制應該如何走下去。
曾出任基本法起草委員會委員，現任全國人大常委的譚耀宗表示，人大常委會已為香港制定了維護國家安全的法例，完善了選舉制度，香港社會已重回健康正軌︰「香港要變，就只會變得更好、更有保障。如黑暴繼續橫行，社會沒有秩序，法治盪然無存，這才令人擔心。」
雖然受到疫情困擾，但譚耀宗認為，在祖國大力支持下，香港定能戰勝疫情。然而，今次疫情亦反映出特區政府應對力不足︰「公務員制度原本有清晰規定、指引，可有規有矩地處理事情，但當突然發生變化，
這些制度、規矩，有可能窒礙了工作速度。」
政府部門有不同分工，但譚耀宗就見到「分工」變得像「分家」一樣：「隔籬的事唔會理，只做自己那一份。」政府需要強而力有的協調統籌機制，否則各做各，各說各話，就引起社會混亂，令市民對政府失去信心，甚至出現謠言和假消息滿天飛的情況。譚耀宗認為政府日後必須檢討，包括做事是否有前瞻性？面對困難時，如何增強應變及指揮作戰能力等等。
政府閉門造車決策欠透明
雖然過往香港做出過不少成績，為社會發展打下良好基礎，但譚耀宗認為不能掉以輕心：「有時會沉醉於自己已發展的事情，對新事物敏銳度差一些，以致未必願意去改變。」內地改革開放過程中，不時都需要改善亦會作出改變，故此香港亦不能固步自封，沾沾自喜︰「就如現時大家都在講大數據、AI、雲端，香港是否可以做得好一些？為甚麼發展得那麼慢？ 為甚麼和內地比較，好像甚麼都沒有做出來？ 」譚耀宗認為香港要反思，是否存有太多顧慮。
曾經出任民建聯主席及立法會議員，譚耀宗觀察到，今次疫情反映出特區政府高層，對市民的想法未必掌握得很「貼」，有時就像「關埋門」閉門造車。如要避免這些情況，在決策時就必須公開、透明，汲取各方意見，要令大家明白，政府為何要這樣做。
有需要時國家隨時出手
問到香港弄得如斯田地，一國兩制應如何走下去？是否索性由中央直接管治？譚耀宗強調，一國兩制是成功的，雖然當初他亦有很多擔心，但當有些事情香港解決不到，國家都會出手。譬如人大常委會曾5次釋法，為香港解決問題；又如在維護國家安全方面，中央授權特區處理，特區未能處理時就由中央出手。
譚耀宗解釋，中央一直很克制，不想代替香港做事，是因為要謹守一國兩制底線。香港有良好的制度和人才，雖然目前在一些事情上，達不到社會期望，但中央依然希望香港能夠不斷進步，不要動不動就由中央代替香港做事。
