【施政建議】(1)期望新政府新氣象 社福界大聲疾呼 扶貧安老急不容緩

本港安老服務政策一向為人詬病,政府一直以「居家安老為本,院舍照顧為後援」的方針,提供安老服務,但時至今日,居家安老支援服務仍嚴重不足,數以萬計長者仍居住在環境擠迫的安老院舍中,一場第5波疫情,長者傷亡慘重,更凸顯出現行安老服務政策千瘡百孔。

隨着人口老化問題持續,安老服務需求更加迫切,新一屆政府如何制定政策拆解難題,成為民生關注焦點。

《堅雜誌》訪問了社福界權威學者、港大社會工作及社會行政學系榮休教授周永新;以及安老業界及基層團體,就現行安老福利政策提出改善意見。周永新提出,政府應全面檢討安老院設施,引入全面買位制度,不能再容忍數萬名長者只屈居於「一張床、一個櫃桶」的範圍,並應就貧窮問題進行深入研究,才能做到精準扶貧。

文:本刊記者 圖:黃冠華、資料圖片

統計處數字顯示,2021年本港有超過145萬名65歲或以上長者,佔整體人口近20%,當中超過96萬人為長期病患者,安老事務委員會亦曾推算,同期有66,000名長者需要長期護理服務。

不過,政府資料卻顯示,現行安老服務遠遠未能應付需求。截至2021年底,全港793間持牌安老院舍共提供73,100個宿位,約有59,600名長者居住,但仍有近24,000名長者輪候資助安老院宿位,平均輪候時間長達20個月。同期亦有4,100多人輪候「綜合家居照顧服務」及「改善家居及社區照顧服務」,另有2,300多人輪候「長者日間護理中心」,平均輪候時間為6至7個月。

學者周永新:「問題一環扣一環,根本無解決。」

周永新認為,政府應全面檢討現行安老院設施。
周永新認為,政府應全面檢討現行安老院設施。

港大社會工作及社會行政學系榮休教授周永新接受訪問時指出,安老服務問題一直存在:「香港人居住面積小,老人家有病或行動不便,就難以照顧自己,唯一辦法就是送去安老院。然而,大部分私營安老院環境欠佳,而居家安老說得好聽,但支援服務不足,問題一環扣一環,根本無解決。」

正因為這個存在已久的問題,在第5波疫情爆發時,安老院近乎全面淪陷。當時,公立醫院急症室爆滿,表明拒絕收輕症患者,包括安老院確診長者。留在院舍的確診長者因環境問題,未能安排地方隔離,最終導致98%安老院爆疫。

第5波疫情長者傷亡慘重 點名陳肇始羅致光負責

引發這種情況,周永新指摘政府未有作出應對,他點名食物及衞生局局長陳肇始和勞工及福利局局長羅致光要負責。他認為,當公立醫院急症室爆滿,未能接收確診患者時,身為局長的陳肇始便應決定如何處理:「應該要即時召喚所有私家醫院、私人診所、私家醫生、醫療團體組織,全部一齊開會,一齊想辦法,不能不做點事。」

直至安老院舍爆發時,羅致光亦應尋找非政府機構協助,將未染疫的長者送往隔離:「香港有很多由非政府機構或團體管理的營地,有大量宿位,羅致光當時應做點事,找他們幫手解決問題,不能只叫院舍不要送往醫院,不送便死人了。」

經營院舍如做生意 私營安老院為人詬病

人口老化問題越趨嚴重,安老院宿位供不應求。
人口老化問題越趨嚴重,安老院宿位供不應求。

周永新認為,香港的安老服務發展並不正常,院舍宿位長期供應不足,政府資助制度亦存在缺陷。根據政府資料顯示,由政府資助的津助院舍或合約院舍,地方由政府提供,設有既定標準,環境最好,但因數量少,每個宿位成本高,形成入住需要輪候。其次,參加政府「買位」計劃的私營院舍,亦需要按既定空間標準及人手比例提供服務,兩者宿位合共約3萬個。

其餘沒有獲政府資助的私營安老院,則最為人所詬病,因大部分入住的長者都是綜援受助者,平均每人每月收費約8,000至9,000元。周永新說:「經營院舍當成一盤生意,要『睇餸食飯』,按住這個數目去經營。」法例上雖規定院舍須按住客比例聘請護士,但大部分私營院舍因經營成本限制而請不到人,當長者出現問題就只能送往醫院。

不論是否有疫情,周永新認為政府都要全面檢討本港的安老院舍施設:「整個院舍內沒有一個護理人員,不要說醫生,護士也沒有。負責營運及管理院舍的人又全無醫療常識,加上香港基層醫療服務又發揮不到作用……其實這個問題說了10多20年,若然不作出改善。即使沒有疫情,我們是否願意繼續看到,數萬名要入住院舍的長者,只得一張床位、一個櫃桶大小的空間?」

建議年花數十億元 全面向私營安老院買位

現時有2萬多名長者輪候入住資 助安老院,平均輪候時間長達20 個月。
現時有2萬多名長者輪候入住資 助安老院,平均輪候時間長達20 個月。

過往政府曾將部分「綠化地帶」劃為興建安老院的土地,增加宿位供應,候任特首李家超在政綱中亦提出研究利用「綠化地帶」,興建更多長者院舍。然而,周永新認為新建安老院需時多年,遠水不能救近火,因此他建議一個用「錢」來即時處理問題的方法:全面向私營安老院「買位」,讓私營安老院有資源,能夠即時提高工作人員薪酬、改善環境及設施,減少院舍擠迫情況。

周永新舉例,一間原本容納30人的安老院,因政府「買位」而令資源增加,變成同一地方即使收20人,也能經營並有盈利。政府全面「買位」,現有經營者或會因有利可圖而擴大發展規模,並吸引新的經營者加入,增加宿位之餘亦可改善院舍環境:「最緊要錢,政府不出錢,說再多也沒用。要看政府是否願意增撥資源,金額當然不少,以現時大約4萬個私營安老院宿位計,政府若全面『買位』,可能一年要多花數十億元。」

居家安老支援不足 獨居長者未被照顧

政府提倡居家安老,但支援的社區服務卻不足。
政府提倡居家安老,但支援的社區服務卻不足。

除了安老院舍,政府亦須解決居家安老支援服務不足。周永新認為同樣是資源問題:「如果政府出多些錢,自然有人提供服務。」全港約有30萬戶獨居長者或兩老住戶,都需要長者居家安老支援服務:「這些長者可以照顧自己,但獨居有很多問題,有時行動不太靈活,需要協助。」

周永新提出,30年前房屋署曾在20多個長者較多的屋邨,推行「屋邨老人社區服務計劃」,支援有需要長者住戶。當時在這些長者單位內,安裝了多個求救鐘,連接到管理處,當長者有事發生就可按鐘求救,管理處可即時提供協助。計劃亦包括聯絡長者單位附近的住戶,不時留意長者情況,可惜2003年因政府出現財赤,計劃被迫取消。周永新建議恢復推行這類計劃,反正所需資源有限:「其實李家超提出的支援網絡,以前一早已經想到,一定要這樣做。」

設立配對企業 助長者購買安老服務

不少長者行動不便,日常生活需要支援。
不少長者行動不便,日常生活需要支援。

現時長者社區支援服務,例如送飯、陪診、清潔等,一般由非政府機構提供;而兩年前由社會福利署推行,名為「長者社區照顧服務券」的試驗計劃,以「錢跟人走」資助模式,因應個人需要讓長者選擇合適自己的社區照顧服務,可惜市場不太認識這項計劃,周永新認為會導致大部分服務繼續由非政府機構提供,未能發揮市場調節功能。

部分長者只能夠倚靠政府提供的「照顧券」,在市場購買服務,才能做到居家安老,但大前提是市場上要有人提供相關服務。周永新建議可在社區設立配對服務企業,專責協助長者配對服務:「即是有個中間人,能夠聯絡一班人,可以提供清潔、膳食或其他服務,可接受長者用『照顧券』買服務,做個配對,這樣才有得做。」

兩名長者一名貧窮 貧窮線作用成疑

本港有超過145萬名長者,當中逾 58萬為貧窮長者。
本港有超過145萬名長者,當中逾 58萬為貧窮長者。

安老問題之中,長者貧窮情況亦令人關注。政府2021年11月公布的《2020年香港貧窮情況報告》顯示,本港貧窮人口達165.3萬人,創2009年有紀錄以來新高,其中583,600人為65歲或以上長者,佔當時長者人口45%,即差不多每兩名長者便有一人貧窮。雖然政府2013年訂立首條官方貧窮線,作為了解貧窮情況並制訂扶貧政策,但多年來經常被批評未能對症下藥,導致「越扶越貧」。

曾任扶貧委員會委員的周永新指出,訂立貧窮線的原意,是逼使政府訂立滅貧時間表,但政府選用最容易的計算方法,只按統計處住戶入息中位數的一半釐定,只反映到「相對貧窮」情況:「經濟向好,市民收入高了,條線便提高,但仍有同樣數目的人在下面,所以香港永遠有大約20%貧窮人口,即是發揮不到作用,有沒有貧窮線也差不多。唯一知道的是,有多少長者貧窮、多少兒童貧窮,或者在職貧窮有多少人。」

政府未能照顧需要 令人墮入貧窮之中

長者健康中心為長者提供基層健康服務,提升長者自我照顧能力。
長者健康中心為長者提供基層健康服務,提升長者自我照顧能力。

政府雖然未有採取以不同群組的生活模式制定貧窮線,周永新建議當局可根據相關數據再進行兩個深入研究,以達至精準扶貧目的。其中一個是研究不同群組的貧窮成因。他舉例,經常有人說長者有物業未必窮,但其實這是沒有收入的資產,日常還有管理費、維修費等開支,因此應要撇除沒有收入的資產,只計算有收入的資產包括儲蓄、股票等,再了解其開支,從而研究其貧窮成因。

另一項應深入研究的是,政府現行扶貧措施的成效。周永新認為,政府要了解個別措施是否切合受助者需要:「尤其在第5波疫情中看到,長者並非需要錢,而是得不到日常應有的保健服務,例如每年健康檢查、醫療服務等等。今次情況可以發現,指定醫院發揮很大作用,是否可以延續?或者長者健康中心可否做得更好?」他相信兩項研究可反映到不同群組人士,並非只因收入低於某水平而貧窮,而是因為政府未能照顧其需要,而墮入貧窮之中。

出任公職30年 董建華積極採納意見

周永新2013年退休前,曾有30年時間出任多個政府公職,向政府提供不少政策意見,政府很多時亦會採納。他舉例,1997年回歸後特區成立,時任行政長官董建華上任前,已透過社會福利署委託他進行一項有關長者綜援金的研究,他直接向領取綜援的長者了解需要,再向政府提供加幅建議,最終政府決定調高長者綜援金額300元,是當時長者綜援基本金額的20%。

他再舉另一例子,仍是董建華在任期間。在一次會議上,董建華提出因應經濟復蘇,可否做點事?當時財金官員反對,指政府仍有赤字。適逢當時尋求安樂死的四肢癱瘓人士鄧紹斌(斌仔)去信董建華,周永新便藉此向董建華提出建議:「當時董生說未回信給斌仔,因不知如何回應,我說斌仔有領取傷殘人士綜援,建議可否增加100元,涉及10多萬名傷殘人士,數目不多,政府亦有所交代,董生即時接受,並要求財金官員辦妥。」

研究設立退休保障 與林鄭月娥「反面」

不過,一向溫和的周永新卻因為研究退休保障一事與政府「反面」。事緣在2013年,時任政務司司長兼扶貧委員會主席林鄭月娥邀請已退休的周永新「出山」,研究退休保障,當時他一口答應。翌年8月,周永新與研究團隊提交《香港退休保障的未來發展研究報告》,建議設立全民老年金,但政府其後公布的諮詢文件,卻直指有關方案會導致大幅加稅,令政府財赤提早出現。事件令周永新與林鄭月娥「反面」,雙方更在電台節目隔空對質,林鄭月娥批評周永新對公共財政和管理認識不透澈,周永新反指政府誤導市民,明言經過今次事件已對政府「死心」。

舊事重提,是否反映政府越來越不接納意見?周永新認為,當時退休保障研究未能落實,最大阻力應是政府的財金官員,他們完全不認同福利主義:「香港政府尤其是AO(政務官)、財金官員,最好甚麽也不做,最好政府不用花錢,他們經常認為,幫人是好心做壞事,認為香港是一個資本主義社會,優勝劣敗,自己不成功與人無尤,這種心態已存在數十年。」

政府經常只強調公帑要用得其所,忽略市民基本權利,周永新非常不滿:「到今時今日仍經常說這句,早前政府宣布復課,有人質疑為何不向全部學生派快速檢測,他們只抱着公帑要用得其所心態,不會轉換一個看法,讀書是小朋友基本權利,我們一定要保障他們得到這個權利,不可以因為任何經濟原因而喪失。」

寄望李家超任人唯才 放手做出成績

香港經歷商人治港、AO治港,新任特首李家超出身紀律部隊,香港將踏入武官治港時代,對民生政策未必熟悉。周永新認為,紀律部隊重視法治,習慣「Take Order」(執行指令)履行上頭指示,不會事事進行諮詢,明顯不太熟悉其他部門運作:「好明顯的例子是去年底政府發表《貧窮報告》,李家超身為扶貧委員會主席,完全沒有交代,因為他根本不懂。」

對於新一屆政府的期望,周永新唯一希望是李家超肯放手給負責官員去做,用人唯才:「視乎他選用甚麽人,是否願意放手;以及是否習慣給予下屬指令。先要看他委任甚麽人。我認為對基層市民來說,最重要是生活,看看他能否做出成績。」

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