中央全面深化改革委員會近日召開會議，通過了《關于加强和改進行政區劃工作的意見》，筆者上文對省級行政單位的區劃提出了一些意見，本文則會針對市縣的級別。
在新中國成立之初，各級的行政區劃的調整較為頻繁，但在改革開放之後，省級行政區的調整非常罕見，只有海南從廣東劃出建省，以及重慶從四川劃出成立直轄市，市縣級等較低的行政單位，調整則相對多一些。但這些大都屬於因一時一地需要而進行的局部調整，並非全國性、系統性的改革，調整後的名目、級別和架構五花八門，導致中國的行政區劃越來越複雜，就連本國也沒有幾個人能徹底搞明白，除了帶來管理上的不便，也妨礙了經濟的發展。
其中最典型的就是「市」，正式行政級別的有省級市、副省級市、計劃單列市、地級市、縣級市，近年又有報道稱正探索設立鎮級市。此外，中國還有大量的縣，以及在少數民族聚集地和邊疆設置了不少與地級市平級的地區、自治州、盟，與縣平級的旗。如果對中國行政架構不熟悉，當聽到市長、行署專員、州長、盟長、縣長、旗長時，根本不知道這些官員誰大誰小，有的市長可能和縣長一樣大，但有的卻和省長一樣大，有的市又因為比較重要，所以官員會高配（即高級官員出任低級職務），往往把人搞得暈頭轉向。
這麼多不同級別的「市」除了造成混淆以外，同時又衍生出其他問題，尤其是數量最多的縣級市。首先就是名不正言不順，現在絕大部分縣級市都是由更高級別的市代管，結果就是全國出現大量「市」管「市」的局面。之所以要代管，是因為根據憲法，縣級市應該由省直接管轄，但長期以來的實際操作，早就形成了高級市管縣級市的架構。其實不止縣級市，縣也應該歸省直接管轄，但實際上也是由市來管，而且是直接管連「代管」的外衣也沒有。所以從嚴格上來講，現在這種「市」管「市」和市管縣的局面其實是違憲的。
其次，由於市管縣或縣級市的體制增加了行政層級，這無疑加大了管理成本，降低了效率，不利於發展。是實際操作過程中，一些中西部經濟欠發達的地級市，不但無法帶動所轄縣或縣級市的發展，往往還會佔用其資源，導致發展不平衡、城鄉差距擴大。與此同時，一些經濟特別發達的縣級市，又會因為級別低，所以會有政府部門編制簡單、人員不足的問題，出現小馬拉大車的現象，抑制了進一步的發展。如蘇州市下轄的昆山市和常熟市，其GDP遠高於大部分地級市，甚至高於個別省級行政單位，但其政府人員編制還不及省的零頭。
所以，市縣一級的行政單位有需要進行整體性的改革，以理順架構、完善管理、促進發展。首先是簡化市級行政單位種類和層級，使行政單位的名稱能夠一看就知道其性質和級別，避免混淆，最好能避免「市」管「市」的局面。其次是在尊重現實的基礎下，通過法律形式明確全國地方的行政架構，要麼使市管縣能夠名正言順，要麼就完全按照憲法由省直接管縣。最後是地方政府的編制應當因地制宜，不要一刀切，一些經濟發達、人口眾多的市縣，應當允許增加人員編制，以便於當地的管理和發展。
如前所述，改革開放以來中國的行政區劃調整不多，但過去40年中國的經濟發展和人口分布出現了翻天覆地的變化，而在發展過程中，確實遇到了不少因為行政區劃帶來的問題，因此需要有一次大規模的區劃調整，以期更有利於未來的發展。
文：會稽山
香港國際戰略研究院副院長、學研社研究員
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