近年來，香港的城市規劃與土地開發論述中，常聽到「片區發展」一詞。市場上衍生出「樓市片區」「片區活化」等新字，顯示「片區」一字已悄然成為時下的流行語彙。然而，對許多本地人而言，這個名詞略帶陌生感。問上十人，可能有八人無法即刻清楚定義「片區」的意涵。事實上，「片區發展」並非香港原生的概念，而是借鏡內地公私合作（PPP）制度創新的產物。這個自北方而來的政策語彙，在本地土壤中並非完全「順耳」，隱約出現了些許水土不服的跡象。
何謂「片區」？
「片區」的空間意義在於：透過明確範圍的區域界定，將土地、基礎設施、產業設施與公共配套統籌納入同一規劃與管理單元。由「單點開發」走向「整片區域宏觀統籌」的策略，不只希冀提升土地利用效率及完善基礎設施，更強調產業佈局的有序性，進而營造整體效益與協同作用。換句話說，「片區發展」的核心是背後的基礎設施融資模式，而這正是內地公私合作實務的精髓。
內地公私合作的現狀與風險
內地的公私合作框架「片區發展」的確提供了參考範本，但其中蘊含特定的政治經濟脈絡，因此有翻查考證的必要。
中國內地的PPP(Public-Private Partnership) 模式已行之有年，透過引入民間資本與技術，政府得以分攤開發風險、降低財政壓力並提升效率。只不過，如果政策本身無法產生足夠的利潤空間，就很難吸引私營機構參與，在「上有政策、下有對策」的情境中，地方政府提出各色各樣吸引他們「投資」的方法，例如F +EPC(融資+設計—採購—建造)、EPC+O (設計—採購—建造+經營）等模式操作，但疑涉違反《政府投資條例》（國務院令第712號）。引致2019年發佈《關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號），強調防範地方政府隱性債務的原則。
後來，還有一種稱為ABO（授權—建設—運營）的模式逐漸廣為應用：地方政府「授權」具實力的企業全盤負責整個片區的建設與營運，並透過合約、績效考核來管控與付費。然而，ABO模式仍遭質疑涉嫌違規，關鍵在於其易使政府透過「表面授權」的方式，實質上仍以財政資金支撐整個專案，形成隱性債務。不論政府是「直接承擔建設、運營費用」或「以財政補貼、投資補助填補專案虧損」，結果都是政府在變相買單。這不僅偏離企業投資項目應靠自身營收存續的初衷，此模式更繞過了PPP與特許經營模式中嚴謹的審查與監管程序最終，地方政府可在缺乏制衡下隨意承諾支出，增加了隱性債務風險。
2023年11月公布的國辦函〔2023〕115號文，再次強調PPP須採特許經營方式、集中於使用者付費、並給予民營企業優先參與，盼透過聚焦具經營盈利的專案來確保項目自我支撐，不再加添地方財政負擔，而非以各種「補貼」名目降低企業建設或運營成本，防範隱性債務風險。
香港情境
雖然內地的「片區發展」有不少成功案例，但上段順手一沾卻發現此深的政策脈絡。香港擁有不同於內地的法治傳統、經濟基礎、土地制度以及公眾期望。 若香港欲直接套用內地的模式，恐出現「水土不服」的問題。在制度移植的情境下，若新制度無法與在地文化或制度結構兼容，制度移植往往變形，甚至低效，導致「制度陷阱」。
北部都會區正是「片區發展」的試驗場。香港政府正積極透過市場意向調查，嘗試引入「設計—建造—運作（DBO）」，似乎在當中政府依然掌握著「採購」的環節，以控制成本，惟此舉看似合理地拿捏平衡，仍面臨多重挑戰：
發展商是否願意承擔長期不確定性？創科企業與人才的吸納是否僅靠租賃與建設誘因即可達成？分期繳付地價或空間置換機制是否會導致資金鏈壓力、降低政府未來財政彈性、甚至引發新的財務風險？政府又如何確保公共利益在商業考量中不被犧牲？合約設計的彈性是否會成為日後爭議的源頭？創新模式能否在國際城市競爭中真正彰顯其優勢，還是僅流於政策宣示與理想論述？我們必須保持理性和批判的眼光。
若香港希望借「片區發展」提升發展效率，本地制度、社會期望與法制背景的差異不可忽略。唯有精心在地化，兼顧市場理性與公眾利益，在決策過程中建立市民的信任。香港才能讓「片區」順耳，順理成章地落實在土地政策實踐中。
文：葉浚生
民主思路地區幹事，元朗分區委員會委員；專注研究青年事務、環保議題；認為只有在尋求共識同時尊重差異，才能促進社會進步。
*作者文章觀點，不代表堅料網立場
