行政長官李家超在早前的《2024年施政報告》提出多項政策新猷，包括提倡低空經濟、發展銀髮經濟、立法規管劏房問題，大幅調低烈酒稅，均具有嶄新突破性，令人眼前一亮。特首再次強調兩年多前參選政綱所提出的綱領：政府「必須有革新精神」，以結果為目標，如今在任期中段再次重申，確實讓人期待現屆政府在施政上能突破舊有思維框架，為政策實施提供更靈活的空間。然而，在今次《施政報告》中，有個政策的著墨不多，卻因為局方的強硬態度而備受關注，就是醫務衞生局的「控煙政策」。筆者認為，此政策剛好可以成為試金石，考驗在「以結果為目標」的大前提下，各界該如何認真審視制訂綜合多元的政策目標框架，通過靈活務實的階段性策略，從長遠而言達到政策成果。
本港近年的控煙措施，主要是提高煙草稅，增加煙民的經濟成本，局方今年六月則提倡全面禁止另類吸煙產品、禁止向未成年人士提供煙草產品、禁止加味煙、排隊時禁止吸煙、增禁區，加罰款；加強戒煙服務和宣傳教育等一系列措施。特區政府此前公布的《控煙策略諮詢文件》(下稱《文件》)依循「管供應、降需求」、「禁宣傳、減引誘」、「擴禁區、免煙害」及「重教育、助戒煙」四大策略，筆者對於「管供應」、「擴禁區」的策略亦表示認同，惟「管供應」是否就能「降需求」、「禁宣傳、減引誘」中禁加味煙的方案是否適合，值得質疑。
首先，《文件》及香港吸煙與健康委員會多次強調根據世衞組織估算，煙草價格每上升10%，便能減少相關消費4%至5%，故此希望通過不斷提高煙稅，以達至在2025年時將本港吸煙率降至7.8%。事實上，有關論調一直受到質疑，首先是部分煙草稅佔零售價比率高於80%的國家（如芬蘭、愛沙尼亞、土耳其、保加利亞等國家）吸煙率遠高於香港，而且吸煙率降速有限；其次，香港過去較少對吸煙率作逐年追蹤，無法對比加煙稅年度前後吸煙率對比，以及以後每年的邊際效應是否遞減，有評論甚至指出近六、七年來，香港吸煙率平均每年大概下降0.2%左右，與加煙稅的正向關係不大。至關重要的是，多項數字已客觀反映近年加煙稅大幅刺激的，不是煙民的戒煙意慾，而是非法私煙活動。根據政府數字，2023年增加31%煙草稅後，2023-24財政年度的實際總煙草稅收入比原來預算少收22億。2024年再次增加煙草稅後，政府2024年4至9月的煙草稅收比2023年同期減少了13億元，但吸煙人數僅下降4%。此外，跨境走私香煙、海外郵寄香煙、社區內上門派「點心紙」等形形式式推銷私煙途徑大行其道，都反映近年加煙稅後私煙活動極為猖獗。一年半內，庫房損失近35億煙草稅稅收，在政府連年錄得赤字下，政府稅收下跌固然令人擔憂，最不可接受的是，相關銀碼流入了非法私煙集團，可能助長其他非法活動。
現時本港控煙政策一貫的思維框架都存在如下特點：（一）唯數字論，基本以吸煙率作為唯一政策指標；（二）缺乏多維度調研，不同控煙政策與提升煙民戒煙意慾之間的關係缺乏充分的調查和分析；（三）最終導致長遠或階段性策略模式僵化及手段單一。審視控煙政策成效的指標除了吸煙率外，還應該包括非法私煙數字增長率、私煙活動涉及的一些治安因素、香煙替用品的吸食率、煙草稅對醫療系統的補足及其他領域使用、控煙法例的執法成效等，這些數據、指標和現象都是動態多元的，所以不能單純以靜態的視角，將控煙問題簡單化、教條化。
控煙好比治水，源頭滾滾何曾斷流？若果只懂一味堵塞築堤，任泥沙淤積，改道竄流，氾濫起來只會遺害更甚。一刀切封禁加味煙水永遠是往低處流，目前本港香煙價格遠高於澳門、內地及東南亞等地，不斷提高煙稅或一刀切封禁加味煙，只會給非法私煙活動提供更大的利潤空間和獲利渠道，豐厚利潤可一直用來強化網絡宣傳滲透、開拓運貨渠道和利誘更多人鋌而走險，結果就是不斷滲透霸佔香煙市場，最終結果更難受控，距離局方禁煙目標愈來愈遠。
控煙問題本來就是盤根錯節、複雜多元的議題，目前香港不少人士狹隘地將吸煙問題單純視作「道德禁忌」，而不是具有社會文化根源的結構性現象來看待，徒導致現時控煙方略和政策框架單一僵化。「不因水清而偏用，也不因水濁而偏廢」，筆者認為目前本港的控煙政策陣營除了固有的醫衛界及教育界人士外，應吸納更多元的聲音，從而更貼近客觀真實的社會情況，達到兼聽之效。控煙是一場持久戰，不宜為追趕7.8%吸煙率而橫衝直撞，應訂立一系列更靈活多元的階段性策略，並且時刻追蹤控煙新措施所引起的連串效應，做到法與時轉，政不離實。
文：潘孝汶
新界社團聯會副秘書長
北區區議員
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