香港政壇又爭論三權分立這個議題。吳桐山聽官員、政客、專家說了一輪，覺得頗無聊，因為沒有人在說實話。
權力在誰的手裏，關鍵在做出來，而不是說出來。如果香港的特首本身對立法、司法無法行權，難道你說一句「其實香港不是三權分立」，他們就會乖乖聽你的話嗎？不會的嘛！有勇氣說出來是第一步，但其實已經說了很多年，由「說出來」到「做出來」，中間還隔着十萬八千里。
港英年代絕大部分時間，完全不是三權分立。當時港督兼任行政機關及立法機關主席，立法局議員及司法機關人員都由港督委任，而港督是由英國直接委任，直到回歸前約十年，才開始有立法局部分選舉。那麼好端端的港督行政主導，為甚麼回歸到中國手上，還要爭拗所謂三權分立？英國是一個行民主選舉、三權分立的國家，他們治港都尚且不用拗所謂三權分立；回到中國這個「單一制」國家手上，反而要爭論不休。這實在很搞笑。
其實，集權還是分權，關鍵是你有沒有本事行使巨大的權力。一個家庭，說好的男主外女主內，但有的家庭女方/男方內外都主。一個幫會，如果舵主很弱勢，下面的香主、堂主就會不聽你的，就成了分權。如果上了一個強勢的舵主，像過去多年俄羅斯的普京似的，那就成了集權。美國的特朗普上台以後，何嘗不是多次直接干預司法呢？如果特朗普再連任，共和黨再掌握參眾兩院，美國的三權分立會不會名存實亡，也是很難說的事。
我想說的是，三權分立也罷、不分立也罷，說的只是一個權力架構，具體權力如何行使，是做出來的。你能行權嗎？具體到香港特區的實際情況，我們不妨想想，這個舵主——特首林鄭月娥，她手上有多少權力？強勢還是弱勢？
我過去曾經撰文論述，特首的權力，比起港督，那實在太弱小太弱小了。而這其中的關鍵，是由於特區與中央的關係，和過去港英政府與英國政府的關係，是不一樣的。我還記得基本法委員會前副主任梁愛詩有一次與前立法會主席曾鈺成對話，談到香港《國安法》下，某些情況可以將人送返內地審訊，梁愛詩舉例說：「港英時期港督若犯法，會被送返英國審訊。」曾鈺成一句反駁：「當時英國在港實行殖民管治並非『一國兩制』。」
根源就在於此，英國政府和港英政府的權力是一以貫之的，港督就是英國的內閣成員派過來的，人家是穿一條褲子的。因此港督是代表英國中央政府在管治香港，他全權行使中央在港擁有的權力。但回歸之後的「一國兩制」、「港人治港」呢？就比較複雜了。雖然特首也是中央實質任命，但由於特首是由一個選舉委員會選出來的，而且有「港人治港」這句話，香港人會覺得，特首的權力來自於港人間接授權，而且特首並非是中央派過來的人，這就造成了實質上的權力斷層——由中央到特首，名義上是實質授權，但操作起來總是「兩張皮」。
我可以說：港督就是代表英國中央政府行使在香港的所有權力。但反過來，我不能說特首是代表中央政府行使在香港的所有權力。中央很多駐港機構，譬如駐港部隊，特首就管不了。當年港督來港履新時，是可以檢閱駐港英軍的，特首可以檢閱駐港部隊嗎？你甚麼身份啊？
一言以蔽之，當年英國管治香港，中央和香港的關係與今天中央和特區的關係完全不一樣。當年港督就是香港所有文武官員的統帥。1843年4月5日，維多利亞女皇頒佈了《英王制誥》（Letters Patent,即「香港憲章」），其中一條就是「香港所有文武官員和居民都應服從港督」，所有權力都通過港督一個人行權。
但回歸後的特首沒有這樣的待遇，特首只有很受局限的行政權力，特首不能有政黨背景，決定了立法會多數黨，也就是建制派，與特首沒有從屬關係。再加上很重要一點，特首沒有軍權，這樣的弱勢特首，能不被人分權嗎？
理論上，所有權力都在中央手裏，中央也強調自己的「全面管治權」，可問題是，你有一個「一國兩制」、「港人治港」啊，因此整個「全面管治權」其實沒有落實。因為「一國兩制」、「港人治港」這八個字，大大增加了中央直接行權的門檻，你看香港《國安法》算是中央在香港行權踏出了一步，但付出的國際代價也不小。去年香港黑暴肆虐，中央雖然有駐港部隊，但也不敢出營行權。換了在港英時代，港督就全權負責，他說出動就出動，誰敢說三道四？
由港督到特首 權力「消失了」
所以，由港督治港，到特首治港，一下子由集權變成了分權，關鍵在於「香港之首」（港督和特首都是香港之首）的權力變小了很多。一個組織的頭，權力小了，不就成了實質上的分權了嘛？有很多權力事實上在中央手裏，但卻礙於自己給自己下了一個「一國兩制」、「港人治港」的套，行權的門檻和代價特別高，以至於很少行權。如此一來，很大一部分權力「消失了」。理論上沒有消失，只是實質上不方便行權。這是香港亂像的根源。
因此，在弱勢特首的主導下，香港實質上不是三權分立，而是四權分立、五權分立…… 立法、司法、教育、醫療、傳媒，個個都可以不買你特首的帳。這種特首權力小的情況不改變，香港的管治現狀不是說你喊兩聲撥亂反正就可以改變的。
搞明白了根源，方法自然就出來了。不外乎兩種方法，第一、中央將所有治港權力授權特首，讓特首成為港督。這個辦法的問題是：這個「港人治港」的特首，你中央信得過嗎？第二、打破中央和特首權力「兩張皮」的問題，讓權力一以貫之，最簡單的辦法，就是由中央委任特首。事實上現在中央已經強調是「實質委任」特首，特首所有權力來自於中央。那我就要問了：既然如此，為甚麼要在香港搞一個委員會選舉特首呢？你所有權力來自中央，中央委任不就得了嗎？因為選舉本身就是一個授予權力來源的過程，選舉（無論直接還是間接）了特首出來，又說特首的全部權力來自於中央，那這個選舉就沒有意義，反而令權力來源說不清。
參考美國，各州州長是地方選舉出來的，州長完全可以跟總統不同政黨，甚至在政策上唱反調。如果你說要權力一以貫之，那只有一個辦法：你聯邦政府直接派下去，就肯定不會唱反調。權力到底來源於中央授權還是民意授權？這個問題不搞清楚就無法正常。再舉台灣為例，台灣縣市長也是選舉出來的，有了民意授權，你蔡英文無權撤換，除非經過不信任投票，再一次民意授權，才能拉韓國瑜下馬。全世界也許只有港澳會有這樣的情況：特首由選舉委員會選出來，但權力來源卻是中央，中央也有權撤換。這太特殊了。
兩條路，眼前都會因為「一國兩制」、「港人治港」而此路不通。所以，林鄭月娥也就先說說，以正視聽，行權起來，你的權力有多大，不是你說有就有的。還記得基本法委員會副主任譚慧珠在去年8月黑暴時期就曾經說過：中央須全面檢討「一國兩制」。這是香港的根本制度，繞不開。解鈴還須繫鈴人、路漫漫其修遠兮。
文 : 吳桐山
學研社成員，時事評論員
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