2020年3月，兩名深水埗區民主派區議員在辦事處外張貼具爭議與侮辱性告示，提出不提供地區服務於支持特區政府的當區居民。「民政事務總署」(「民政署」)隨即發出警告，陳述此等言行可能違反民選區議員的行為準則。問題的中心在於「民政署」應否被賦予額外權力，調查有關投訴與懲罰違反《區議員手冊》(《手冊》)? 為確保區議員們遵守《手冊》，是否應准許區議會自行成立一個自我規管的紀律機制？
區議員必須無條件服務各自選區的所有居民，這是常識。上述兩名前區議員卻表現得本末倒置，更關心的是取悅黃營的支持者，他們張貼挑釁性告示，表示將會把藍營支持者拒之門外。對此，民建聯立法會議員鄭泳舜先生指出，此類行徑可能構成公職人員行為失當(註1)。「民政署」正確指出，此等行為涉嫌違反《手冊》。但非常遺憾，「民政署」沒有採取任何後續紀律處分行動。
上述極具挑釁性事件在第六屆區議會期間不是冰山一角，現任「政制及內地事務局」副局長胡健民先生曾表示，當時一些新當選區議員蓄意分裂社區、製造對抗：行為包括在會議發言時抹黑警隊、驅逐其他持反對意見的當區議員、拘留出席區議會會議的政府官員、在審查與資助某些活動時提出偏見性術語與通過動議資助美化黑暴的宣傳機構(註2)。上述行為很可能觸犯《手冊》或可能具有刑事責任。
「民政署」於2019年12月發佈該《手冊》(註3)，範圍涵蓋一般性基本原則與具體操守指引。首先，四項基本原則是非法定道德標準與對區議員們義務的展述。例如，區議員須確保其行為不會損害區議會聲譽(基本原則第一條)。顯然，違反第一條行為不構成刑事責任。
其次，八項具體操守指引對接受優惠、禮品、款待、利益衝突與使用機密資訊，制定了明確指導準則。操守指引第一點提醒區議員們須遵守《防止賄賂條例》。但《手冊》的缺陷在於它沒有提及有關紀律行動或後續措施等規定，將非法違規行為轉交執法機構。由於沒有紀律處分與後續轉介機制，《手冊》可操作性存疑。
「諾倫委員會」(Nolan Committee) 於1994年成立，為英國首相提供意見與建議，在1995年頒佈「公職生活的七項原則」(The Seven Principles of Public Life)，為公職人員訂立個人品質要求，其中，七項原則都適用於非政府人員(註4)。這似乎就是《手冊》四項基本原則的基礎。但「諾倫委員會」無權調查個人不當行為個案。此英國原則與特區的《手冊》截然不同之處在於後者特別強調區議員有責任維護區議會的榮譽與尊嚴。
由於特區政府會在「完善區議會計劃」中引入「表現監察機制」，大家應有同感，有必要建立另一個規管框架，以監察違反《手冊》有關行為。「表現監察機制」有著它固有的局限性，原因在於KPI的一些基本目標不容易被量化。因此，筆者堅信，設立一個執行《手冊》的「紀律委員會」，可以為進一步強化選舉后的問責制度提供一個更有效的機制。
但是，如「民政署」被賦予額外的權力來懲戒已經涉嫌違反《手冊》守則的區議員，民主陣營可能不會太接受。賦予「民政署」新職責可能會為「民政署」工作已經很繁重的情況下雪上加霜。值得注意，「表現監察機制」的運作不但複雜且耗時。如果要求民政專員(DO)同時領導紀律委員會的調查與紀律工作，DO們可能會疲於奔命，無暇處理其他政事。例如，DO須負責區議會、關愛隊與領導三個委員會，既：地委會、地區消防安全委員會與地區滅罪委員會。
管理「紀律委員會」並非易事。在某些情況下，特定的不當行為可能同時屬違法行為。需要制定嚴格的轉介指引，以確定是否應將涉嫌違反《手冊》的行為轉介給警方或廉政公署進行刑事調查。「紀律委員會」的調查工作也同樣耗時。由於咱們擔心以「民政署」為主的紀律委員會處於尷尬的處境，「紀律委員會」成員應聲明與涉嫌犯錯區議員之間的關係，以避免利益衝突。「紀律委員會」可能需要一些篩查機制。
作為由「民政署」主導的「紀律委員會」可替代方案，區議會自我管理「監管委員會」可能更有能力處理與違反《手冊》相關事宜。自我管理「監管委員會」可由區議員組成，此委員會成員將通過選舉或協商選出。他(她)們應能發揮最充分的作用，規管全體區議員的行為。為提高「監管委員會」的公信力，筆者建議邀請非法律專業人士參與調查與紀律相關工作。
筆者同時建議「監管委員會」任命一名以上的法律顧問就轉介問題提供法律意見，可邀請各行各業賢士們擔任顧問。再來，應建立上訴制度，以確保紀律程式符合公平審訊的基本標準。應修訂《手冊》，為紀律處分與後續移交執法機構制定明確的準則。
最後，大家應對區議員不當行為再次表示「零」容忍。害群之馬不當行為不僅會影響特區所有區議會成員的公信力，還將損壞政府與全港居民之間的良好關係。區議會自我管理「監管委員會」建議能更好地規管區議員們的行為，這一點可能值得細心琢磨一下。
註 1: Local News 「Sham Shui Po councilors warned of breaching code of conduct」17.03.2020 available at: https://www.thestandard.com.hk/breaking-news/section/4/143923/Sham-Shui-Po-councilors-warned-of-breaching-code-of-conduct#:~:text=DAB%20lawmaker%20Vincent%20Cheng%20alleged,several%20arrests%20over%20the%20incident.
註 2: Eugene Chan「District Council reform: Woo debunks misunderstanding」in China Daily, 01.06/.2023 available at: https://www.chinadailyhk.com/article/333887#:~:text=Woo%20discussed%20and%20debunked%20certain,can%20better%20serve%20the%20community.
註 3: 民政事務總署《區議員手冊》available at: https://www.had.gov.hk/file_manager/tc/dc_term/Handbook_for_District_Council_Members_2020-2023.pdf
註 4: Wikipedia「Committee on Standards in Public Life」available at: https://en.m.wikipedia.org/wiki/Committee_on_Standards_in_Public_Life#
相關資料(中文) available at: https://www.hkcgi.org.hk/media/publication/attachment/PUBLICATION_A_2383_HKICS%20Public%20Governance%20Guidance%20Note_(Chi).pdf
(閱讀英文版）
【CDTT Newspaper Article】Joseph Ho & Kacee Ting：Self-regulatory board could be a better option for policing district councilors (China Daily HK Edition, page 8; 6 July 2023)
https://www.chinadailyhk.com/epaper/pubs//chinadaily/2023/07/06/08.pdf
文：何澤群
事務律師
「中國夢智庫」中澳關係事務總監
文：丁煌
深圳大學基本法研究中心兼職研究員
經民聯港島支部主席，「中國夢智庫」主席
國際公益法律服務協會顧問委員會成員
全國港澳研究會會員
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