城市的大型工程項目需要綜合考慮，兼顧政治、經濟、技術、自然、人口等多方面因素，不宜只取其一端，不顧其餘。因此，大型工程項目一般需要符合生產力佈局理論和實踐。生產力佈局指的是一定地理範圍內各種生產力因素的空間分佈與組合形式。靜態的生產力佈局，是區域經濟發展形成的生產力因素分佈與組合現狀；動態的生產力佈局，指基於既有的因素分佈事實而對未來經濟發展進行的規劃。香港的生產力佈局需要考慮城市的科學技術總體水準、企業界的技術裝備及核心技術的掌握和應用等技術因素；考慮城市的經濟歷史基礎、既有生產力發展水準和經濟結構等經濟因素；城市外部的國際政治博弈、國家總體發展戰略等政治因素；城市擁有的自然環境、自然資源等自然因素；城市人口的數量、品質、交流語言、分佈密度、收入差距、階級矛盾等社會因素。
香港當前最受關注的大型工程項目是「明日大嶼」。該項目計劃在香港中部水域填海，在交椅洲北、南及西三個方向建設人工島，造地約1,000公頃，而住宅佔地約為250公頃，為市民提供約20萬夥住宅單位，其中70%為公營房屋，商業用地則佔100公頃。作為配套的基礎設施，政府將建30公里新鐵路，途經人工島，連接港島西至洪水橋，接駁規劃中的港深西部鐵路。特區政府目前預計「明日大嶼」總造價為5,800億港元，但是考慮到深海造島建屋的巨大風險，以及此前諸多大型項目超支狀況，項目完工所需資金恐遠不止此數目。
從生產力佈局視角看，「明日大嶼」計劃的實施有必要反覆斟酌。香港亟需的是能夠推動經濟轉型、民生改善和社會進步的綜合開發專案，這樣政府才能儘快解決社會深層次矛盾。在特區政府提出建設北部都會區計劃之前，「明日大嶼」可算是解決香港房屋問題的大膽舉措，對推動香港社會下決心消除劏房和寮屋、改善基層居住環境等做出重大貢獻，具有相當合理性，但在香港管治環境發生翻天覆地的變化後，加上新冠疫情消耗了特區政府大量財政儲備，「明日大嶼」就成為香港發展規劃中的雞肋。
首先，「明日大嶼」屬於單一的房屋居住項目，沒有兼顧產業發展。香港的經濟結構非常單一，服務業在GDP中佔比超過93%，其中最大的行業是貿易物流和金融服務，各自佔GDP的20%左右。香港轉口貿易未來可持續發展的前提，是世界各國對香港和中國內地區別對待，但未來中美衝突將成為常態，這無疑成為香港轉口貿易的隱憂。2020年7月，美國總統特朗普簽署《香港自治法案》，取消美國在貿易上給予香港的特殊地位。2022年12月，世貿組織專家小組裁決美國要求香港將其出口產品標記為「中國製造」的做法違反全球貿易規則，但是拜登政府表示將不會遵守該裁決。香港金融業長期穩步發展，但金融業吸納就業能力比較差，以在GDP中佔比20%左右的經濟規模，僅創造約6%的就業機會。特殊的經濟結構把香港大量人口擠壓進旅遊、餐飲、零售等低收入崗位，結果導致號稱發達經濟體的香港，其基尼係數、科研投入佔比幾乎與多數非洲國家不分伯仲。對香港來說，調整和優化產業結構、實現經濟部門平衡增長，這成為推動良政善治的關鍵抓手，而「明日大嶼」於此不會有太大幫助。
其次，「明日大嶼」無助於香港達成「全球城市 」、「創科中心」的發展目標。在中美長期相爭的國際形勢下，香港既不可能成為亞洲瑞士，也不可能成為第二個新加坡，只能選擇適合自己的全球定位。瑞士和新加坡的工業產值在GDP中佔比都超過25%，是兩國經濟和就業的穩定器。特區政府積極推動香港實現“再工業化”，試圖以此改變服務業一家獨大的局面，這無疑是正確的抉擇，但如今在逆全球化的世界經濟體系中，香港從零開始重新獨立發展製造業，不僅成本太高，而且缺乏綜合比較優勢，不符合經濟規律。符合實際的做法是為包括內地企業在內的全球製造企業做高附加值配套，這是實現「全球城市 」、「創科中心」願景的可落地舉措之一。香港擁有充沛的資金、成熟的普通法體系、良好的資訊網路，同時背靠全球第二大經濟體的製造業中心之一，因此有強大基礎發展高端製造業，前提是企業能夠消化高昂的土地、勞動力、資料等要素成本，這是北部都會區有機會達成但「明日大嶼」無能為力的任務。
第三，「明日大嶼」對推動粵港澳大灣區融合發展貢獻甚微。粵港澳大灣區是中國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在國家發展大局中具有重要的戰略地位，也是香港實現產業轉型的最堅實後盾。充分發揮香港各種優勢，深化與內地合作，進一步提升香港在國家經濟發展和對外開放中的獨特作用，這是「十四五」規劃的重要內容。作為粵港澳大灣區的兩個中心城市，香港和深圳可以分別發揮國際金融中心和國家創科城市的比較優勢，緊密合作，取得事半功倍的共贏效果。北部都會區有助於推動深港創科產業一體化，強化產業集聚效應，令香港在深圳的科技創新全產業鏈中獲得高附加值配套環節機會。因此，北部都會區關乎香港未來經濟發展的命脈，其地位不可替代，特區政府應該集中精力，全力以赴，加速推進北部都會區建設，而不是把時間和資金分散到可以被替代的其它大型工程上，包括在地理位置上遠離深圳的「明日大嶼」項目。
第四，「明日大嶼」的規劃沒有跳出港英時期城市發展「重港九、輕新界」的窠臼。港島和九龍在歷史上屬於清政府割讓給英國的土地，而新界是後者從清政府手裡長期租借的，因此英國人長期把新界視為中英兩國之間的軍事緩衝區以及港九的農產品供應區，對新界開發幾乎沒有興趣。上世紀50年代，香港經濟開始起飛，港英政府寧願在港九填海，也不願意積極支援新界發展。直到上世紀70年代，由於港九開發過度，港英政府才開始在新界部分地區規劃建設新市鎮，但選址相對集中在新界南部，北部與深圳交界的廣大區域依然不受重視，有些地塊甚至成為殯葬場和垃圾填埋場。「明日大嶼」計劃沿襲了英國人制定規劃的思維定式，沒有從中國國家總體發展戰略層面思考問題。
從生產力佈局理論和實踐來看，香港特區政府提出的「北創科、南金融」佈局符合時代發展趨勢，北部約400公頃的禁區應該被徹底廢除，在提供良好基礎設施後成為住宅和工商業用地；南部的南丫島宜擇機開發，建成香港金融新區，以優越的工作和生活條件吸引更多外資登陸香港。「明日大嶼」計劃有悖於特區政府的總體經濟佈局，目標過於單一，無法一舉多得，無助於解決香港社會的深層次問題，無論從經濟還是從政治、民生、社會發展、國際關係角度考慮，它的作用與北部都會區不可相提並論，因此特區政府有必要重新評估其價值，甚至做好放棄的準備。
文：伍俊飛
紫荊黨政策研究院院長
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