日前，立法會出現一份十分有趣的「文件」。之所以文件二字加上括號，是因為這實際上不是立法會公布的官方文件，而是18名立法會議員連同32個機構發表的聯署信，呼籲政府「考慮向有納稅、有貢獻卻未待滿七年的非永居人士，在派發消費券時給予港人同等待遇」。此份「文件」一出，隨即引起友人的一些討論和非議。
有意見認為，這份聯署信既然不是立法會正式通過的動議，而是一部分議員連同幾個組織的聯署信，便應以議員的個人信箋發表，而不是以立法會抬頭的官方信箋發表。如此事先不徵詢其他議員意願，便冒用立法會的名義發表非官方文件，是徹頭徹尾的僭越行為。問題是：所謂僭越只是政治不正確，關鍵是這樣做究竟有否違反法例。
根據《刑事罪行條例》第71條：「任何人製造虛假文書，意圖由其本人或他人藉使用該文書而誘使另一人接受該文書為真文書，並因接受該文書為真文書而作出或不作某些作為，以致對該另一人或其他人不利，則該名首述的人即犯偽造的罪行，一經循公訴程序定罪，可處監禁14年」，當中「虛假」定義包括「該文書是以某式樣製成，並看來是獲某人授權以該式樣製造，但事實上該人並無授權以該式樣製造該文書」。
在此情況之下，以立法會抬頭發表的官方信箋，理應代表立法會全體議員，而這封信件未獲全體議員參與聯署，即事實上該人(即：其他沒參與聯署的議員)並無授權，符合法律定義上的「虛假文書」。然而，條文尚要偽造文件「以致對該另一人或其他人不利」，而「不利」在第70條的定義，基本上都要招致對方財產損失、被剝奪賺取報酬或較大報酬，或其他方式獲取經濟利益的機會。
換言之，控方必須列舉聯署信的發表，令其他沒參與聯署信的立法會議員遭受即時或潛在的經濟損失，例如：部分選民因聯署信內容而改變投票意向，令部分議員特別是循地區直選議員，在未來的選舉中可能會被挑戰者以此說事，並因而喪失連任機會。如果法院認為，下屆立法會選舉跟今屆一樣，沒有具一定政治能量的反對派參加地方直選，造成投票意慾跟今屆差不多的話，這種議員為非永久性居民爭取福利的「被代表」，未必會影響選情，便不構成未來經濟損失了！
問題又回來了，即使製造虛假文書罪未必成立，他們又是否觸犯普通法中的公職人員行為失當罪呢？要解答這問題，須了解構成公職人員行為失當罪的主要元素：(一)是公職人員；(二)在擔任公職期間或在與擔任公職有關的情況下；(三)藉作為或不作為而故意作出不當行為，例如故意忽略或不履行其職責；(四)沒有合理辯解或理由；及 (五)考慮到有關公職和任職者的責任、他們所促進的公共目標的重要性及偏離責任的性質和程度，有關的失當行為屬於嚴重而非微不足道。
當中，議員冒用立法會名義發表聯署信，符合(一)、(二)、(四)的情況，執拗點在於(三)和(五)，即這樣的冒用是否蓄意而非無心之失，以及是否屬嚴重而非微不足道，例如：文件蘊含蓄意誤導的內容，足以讓公眾相信，這是立法會議決通過的事項。當中，蓄意作為或不作為，是入罪的必要條件，如是一群議會新丁，沒察覺立法會抬頭的信箋，有着代表立法會官方文件的含義，因此而誤用，便被視為無心之失而不會被檢控。
說完刑事方面的法例，現在談談《基本法》和《立法會議事守則》。根據《基本法》第79(七)條及《立法會議事守則》第49B(1A)條：有議員若行為不檢或違反誓言，其他議員可提出取消對方議員資格的議案，但需要立法會出席會議的議員三分之二通過譴責。在當今的議會構成下，不要說通過議案，連提出譴責議案的可能性亦不大，所以一切只能看涉事議員，是否意識到做法不妥，於是自覺地公開道歉。
當然，比起冒用立法會名義發表聯署信，這份聯署信呼籲政府呼籲政府「考慮向有納稅、有貢獻卻未待滿七年的非永居人士，在派發消費券時給予港人同等待遇」，這建議本身亦是值得斟酌和討論，只不過這是另一個完全不同的議題，只好遲一點另外撰文再說。
文：陳凱文
全國港澳研究會會員
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